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新时代地方人大及其常委会坚持全面贯彻实施宪法探析
发布时间:2020-03-23 17:02  文章来源:南平市人大常委会研究室   【字体:

  习近平总书记强调:“全面贯彻实施宪法,是建设社会主义法治国家的首要任务和基础性工作。宪法是国家的根本法,是治国安邦的总章程,是党和人民意志的集中体现,具有最高的法律地位、法律权威、法律效力,具有根本性、全局性、稳定性、长期性。”十三届全国人大一次会议通过宪法修正案,实现了我国宪法的又一次与时俱进、完善发展。地方人大及其常委会作为地方国家权力机关,是人民行使权力最直接的机关,可谓是地方层面推进宪法实施的核心力量。在新时代深化依法治国实践进程中,地方人大及其常委会如何坚持全面贯彻实施宪法,既是需要不断实践探索的重大课题,也是长期艰巨的繁重任务。本文就新时代地方人大及其常委会全面贯彻实施宪法中存在不足、原因分析及其对策建议,谈些粗浅看法。

一、新时代地方人大及其常委会坚持全面贯彻实施宪法中存在不足及其原因分析

党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央高度重视宪法在治国理政中的重要地位和作用,把全面贯彻实施宪法摆在全面依法治国的突出位置,采取一系列有力措施加强宪法实施和监督工作。地方人大及其常委会按照党中央的统一部署,在维护宪法尊严、保证宪法实施中发挥了不可替代的重要作用,特别是在依法履行宪法和法律赋予的职责、加强宪法学习宣传教育、实行宪法宣誓制度等方面做了大量富有成效的工作,但与新时代坚持全面贯彻实施宪法的任务要求,以及人民群众的需求期望相比,还存在一些明显的不足和问题。

(一)主体性责任意识不强。对宪法实施的认识,人们通常局限于宪法解释、宪法修改、宪法监督、宪法适用等方式,但这些制度并不是地方人大及其常委会能够实施的。由于宪法实施机制及具体制度还没有系统的健全起来,导致对宪法实施的主体责任认识不足。只认为监督宪法的实施,是全国人大及其常委会的职责和权限,把最高国家权力机关视为宪法实施的主体,而忽视了地方人大及其常委会具有保证宪法实施的职责。虽然法律理论界就最高国家权力机关的宪法实施机制进行很多设计和构想,但对地方国家权力机关保证宪法实施职责没有足够重视和研究。因而地方人大常委会自身缺乏保证宪法实施的责任意识,在履职实践中总体上重视依据宪法、遵守宪法、维护宪法,但对如何保证宪法实施,还未具备强烈的主体性责任意识。

(二)权力机关的权威不高。从法理上看,权力机关在同一层级的国家机关中处于最高的位置,但它实际权威不高的问题在地方层面明显存在。从实践上看,地方人大及其常委会地位和作用尚未得到真正体现,其权威还没完全树立起来。就地方而言,从内部看,地方人大及其常委会作为民意代表机关的作用尚未充分发挥。比如,没有正确处理好“为”与“不为”的关系,缺位或越权现象时有发生;当上情与下情出现矛盾时,在选择对上服从和对下负责过程中往往是偏向前者;有的地方出现人大代表贿选行为,严重侵害人民主权的原则,人大代表和人大常委会的权威受到极大损害。从外部看,地方人大及其常委会在行使职权中容易被其他国家机关“左右”。比如,人大代表专题调研或集中视察“被安排”、代表建议办理情况“被满意”现象普遍存在;又如,有的地方政府为了融资举债,根据金融部门需求向人大常委会提请议案,要求作出有关财政抵押担保的决定决议等,导致人大常委会不仅没有当好监督者,反而成为地方政府违法违规行为的参与者。

(三)法定职权行使不到位。从目前看,宪法和法律赋予地方人大及其常委会的法定职权远未充分发挥。在监督方面,监督权是地方人大及其常委会最经常行使的一项职权,但针对性和实效性不强、监督不力问题普遍存在。监督法规定了7种监督形式,实践中更多运用听取审议专项工作、执法检查等常规性的监督形式,很少运用质询、特定问题调查等刚性监督形式。经常采用的监督形式比较“温和”,大多是开展事后的监督,有时对监督结果成效不满意的,也极少启用法定的刚性监督形式。对“一府一委两院”尤其是国家机关主要负责人可能存在的违宪违法行为监督还缺乏具体制度的支撑。对政府规范性文件的备案审查不全面不到位,地方政府部门通过规范性文件私自授权、扩大权力、减轻自我责任、加重相对人义务等现象时有发生,但依法撤销政府违法的“红头文件”做法却不常见。在立法方面,立法权是有权制定地方性法规的地方人大及其常委会最重要的一项职权,但地方立法动力更多是来自党委立法建议和政府提请议案,存在明显的被动性,法规草案也是来自管理相关事务的政府部门提出,虽然最后一关是权力机关通过表决,但也难以防止和避免部门利益法制化的倾向。在讨论决定方面,大多是作出程序性常规性的决定决议,极少主动作出实体性实质性的决定决议。在选举任免方面,人大常委会任免工作还局限于履行法定程序的层面,对地方人大选举工作中发现违背宪法和法律的现象, 没有引起足够重视。

(四)公民权利保障还不够。有的片面认为宪法主要是用来规范国家机构、构建国家制度的,而对宪法第二章公民的基本权利和义务重视不够、了解不多,对群众反映有关损害公民权益的问题,督促解决不力、落实不好。有的地方在发展过程中为追求经济效率与所谓政绩,未能全面兼顾公民权利保障,忽视了在发展中保障和改善民生的事项。有的地方制定了违反宪法精神和法律规定、侵害公民权利的地方性法规或规范性文件仍然存在。

针对上述地方人大及其常委会在全面贯彻实施宪法中存在不足和问题,究其根源,主要有以下几个方面原因。

一是思想认识不够到位。有的地方领导干部对宪法的认知,仅限于“宪法是国家的根本大法,具有最高的法律效力”的层面,对宪法的制定、修正及其规定内容不熟悉,对宪法价值理解存在偏差,对宪法实施和监督不够重视,没有深刻认识地方人大及其常委会在保证宪法实施中的职责和地位。宪法第九十九条明确规定“地方各级人民代表大会在本行政区域内,保证宪法、法律、行政法规的遵守和执行”。地方组织法第八条、第九条,在确定地方人大及其常委会的各项职权时,将保证宪法的遵守和执行作为第一项职权加以规定。可见保证宪法的实施是地方人大及其常委会的排在第一位的职权,也是最核心和最重要的任务。但在实践中,地方人大常委会及其组成人员对这一职责和权限,认识不深刻不到位,导致宪法意识和宪法思维不强,对如何保证宪法实施缺乏深入研究以及可操作的有效措施。这是地方人大及其常委会在保证宪法实施中远未发挥应有作用的重要原因。

二是履职尽责动力不足。地方人大常委会组成人员依法履职的主动性、积极性和创新性有所欠缺。客观上,设区的市、县、乡三级人大工作人员力量较为薄弱,新一轮机构改革设立的设区的市、县级人大专门委员会组成人员基本上是兼职配备,没有专职人员编制,普遍存在疲于应付法定的程序性的常规性的任务,较少开展长远性创新性的工作。市县乡三级人大机关人员力量和履职能力难以适应新时代全面依法治国和地方人大工作发展的需要。主观上,地方人大常委会机关二层以上领导干部年纪相对偏大,或多或少存在“船到码头车到站”“不能不为也不敢多为”“多一事不如少一事”等消极思想。有的片面理解“党是领导一切的”“一切行动听指挥”,抱有“天塌下来还有人顶着”的被动心理,过度依赖地方党委领导,只要地方党委没有部署要求或提出建议,就没有主动作为和自觉行动。在人大代表中,兼任地方国家机关工作人员的比例偏高,不可否认这些人大代表议政履职能力相对较高,但因本职工作任务而难以全面兼顾代表工作,有的还因机关层级关系而畏首畏尾,审议发言过于拘谨,从而影响了人大代表作用的有效发挥。

三是法治环境仍需优化。随着依法治国方略实施,社会法治环境明显改善,但现实中还有诸多涉法问题亟待解决。比如有法不依、执法不严、违法不究现象在一些地方和部门依然存在;关系人民群众切身利益的执法司法问题还比较突出;一些公职人员滥用职权、失职渎职、执法犯法甚至徇私枉法严重损害国家法制权威;公民包括一些领导干部的宪法意识有待提高。有些普通百姓认为宪法只是束之高阁的“高大上”与自己实际生活关系不大,不仅宪法意识不强,而且存在“重权利轻义务”的个人主义倾向,特别是维护宪法的意识和维护自身权益的能力更为不足。这些问题的存在,足见进一步优化社会法治环境永远在路上。

四是新的挑战难度加大。随着经济和政治体制改革的深入,地方人大及其常委会坚持全面贯彻实施宪法,面临着一些新的挑战。比如,监察体制改革设立的党领导下的监察机关,依法行使监察权,人大代表不仅受选民或者选举单位监督,还要受监察机关的监察,同时又是监察机关的监督主体,地方人大常委会组成人员及机关工作人员也要接受监察机关的监督,需要进一步理顺人大代表、人大常委会与监察机关的关系。又如,推进司法体制改革,将在省以下法院、检察院人财物统一管理和跨行政区域的法院、检察院设立等事项中,把省以下的“两院”的人财物归省级统管,省以下的地方人大及其常委会对于同级法院审判人员、检察院检察人员的选举任免、监督等方面发生了变化,需要进一步理顺上下级人大之间,人大常委会分别与法院、检察院之间的关系。

二、新时代地方人大及其常委会坚持全面贯彻实施宪法的对策建议

习近平总书记强调“宪法的生命在于实施,宪法的权威也在于实施。”在中国特色社会主义新时代,地方人大及其常委会应当深刻认识宪法在党和国家事业中的重大作用,为把宪法实施和监督工作提高到新的水平,充分发挥地方国家权力机关应有的作用。

(一) 切实提升政治站位,不断增强全面贯彻实施宪法的主体性责任意识

人民主权原则决定了地方人大及其常委会在同级国家机关体系中处于核心地位。新时代深化依法治国实践,地方人大及其常委会首先要有保证宪法实施的主体性责任意识。必须树牢宪法意识,增强宪法思维,维护宪法权威和尊严,重视宪法在地方治理中规范作用;必须从政治和大局的高度,深刻认识“在本行政区域内,保证宪法、法律和行政法规的遵守和执行”的重大意义和重要使命;必须切实增强坚持全面贯彻实施宪法的政治自觉性、主动性、坚定性,把深入学习宣传、全面贯彻实施宪法作为一项重要的政治任务来抓。只有将宪法关于地方国家权力机关是保证宪法遵守和执行的有关条款充分激活,才能发挥地方国家权力机关示范引领作用,把其他机关保证宪法实施主体性责任意识激发起来,把其他组织和公民遵守宪法维护宪法的意识调动起来。为了深化思想认识、提升政治站位,增强保证宪法实施的责任感和使命感,要把学习贯彻宪法修改的重大意义,与深入学习贯彻党的十九大精神、习近平新时代中国特色社会主义思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想有机结合,真正做到学懂弄通做实。栗战书委员长用“十个坚持”阐述了习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想,其中第七个坚持,就是坚持全面贯彻实施宪法。因此,作为地方各级人大工作者应当坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想理论武装头脑、指导实践、推动工作,不断增强全面贯彻实施宪法的主体性责任意识。

(二)坚定坚持党的领导,始终作为全面贯彻实施宪法的根本保证

我国宪法在关于国家根本制度的条文中规定“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”,确认了党在国家政权结构中总揽全局、协调各方的领导核心地位。坚持和加强党的全面领导,是宪法的明确要求,也是宪法实施的重要内容,更是宪法实施的根本保证。地方人大及其常委会坚持全面贯彻实施宪法,就是要树立坚定的宪法自信,认真落实宪法确立的“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”这一重要原则,坚持党对一切工作的领导,坚决维护习近平总书记的核心地位,坚决维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导,坚决贯彻落实党中央的重大决策部署;就是要全面贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想,把党和国家的中心工作、基本原则、重大方针、重要政策落实到国家运行机制和各项具体制度中,确保党的领导核心作用得以发挥,确保党和人民意志得以体现,确保党和人民利益得以实现;就是要坚持宪法确立的国体和政体不动摇,坚定人民代表大会制度自信,坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,坚持和完善人民代表大会这一根本政治制度,推动地方人大工作与时俱进、创新发展。在具体实践中,要重视发挥人大常委会党组核心作用,健全完善并认真落实人大常委会党组向同级党委的请求报告制度。同时,我们党要履行好执政兴国的重大职责,必须依据党章从严治党、依据宪法治国理政。地方党委要更加注重改进党的领导方式和执政方式,坚持依法治国基本方略和依法执政基本方式,不断完善坚持和加强党的领导的制度规范、工作机制,发挥好党总揽全局、协调各方的领导核心作用,善于使党的主张通过法定程序成为国家意志,善于使党组织推荐的人选成为国家政权机关的领导人员,善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导,支持国家权力机关、行政机关、监察机关、审判机关、检察机关依照宪法和法律独立负责、协调一致地开展工作,形成齐心协力推动全面贯彻实施宪法和法律的良好格局。

(三) 依法有效全面履职,充分发挥全面贯彻实施宪法的职能作用

地方人大及其常委会在健全完善自身组织和工作制度的同时,要将宪法精神和宪法思维贯穿到行使职权、开展工作的全过程和各方面,增强依法履职针对性和有效性,健全和落实履职公开制度,扩大公民有序的政治参与,才能更好地发挥在全面贯彻实施宪法中的职能作用。

1.正确有效行使“四权”。认真行使好宪法和法律赋予的立法、监督、决定、任免等职权,既是地方人大及其常委会履行保证宪法实施职责的重要基础,也是树立自身应有权威必然要求。必须始终坚持围绕中心、服务大局,立足当地实际,找准人大工作与改革发展稳定大局的切入点、结合点和着力点,把人大工作放到党和国家工作大局、本地区中心任务中去思考、谋划和推进。一要行使好立法权。严格落实依宪立法要求,主动适应改革发展需要,围绕提高立法质量这个关键,切实增强立法工作的科学性、协调性和系统性,力求所制定的地方性法规“不抵触、立得住、行得通、可操作”,努力使每一项立法都符合宪法精神、反映人民意志、得到人民拥护。充分发挥地方人大立法主导作用,应当体现在法案的立项、起草、立法争议的解决以及法规实施跟踪等方面发挥主导作用,改变仅仅依靠党委建议和政府提案再组织审议的状况。二要行使好监督权。坚持正确监督、有效监督,综合运用法定监督形式,既敢于监督又善于监督,推动解决人大代表、人民群众普遍关心的突出问题,扎实推进“一府一委两院”依法行政、依法监察、公正司法,确保宪法和法律、法规在本行政区域得到有效实施。依法公正对待人民群众的诉求,努力让人民群众在每一个司法案件中都能感受到公平正义,决不能让不公正的审判伤害人民群众感情、损害人民群众权益。对于监督中发现的属于法律层面的问题,积极推动修改完善有关法律法规。对于监督中发现的违宪行为,及时向全国人大常委会报告,省级人大常委会还可以提出纠正和处理错误行为的建议。三要行使好决定权。决定权是人大及其常委会的重要职权之一,特别是对没有立法权的县级人大常委会来说尤为重要。要认真贯彻中共中央办公厅印发《关于健全人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的实施意见》,制定相关工作制度并严格执行。特别要重视和加强对法规性决定的把握,制定一些带有法规性质的决定时,要按照保护公民基本权利和限制公权力的原则来制定。四要行使好选举任免权。坚持党管干部原则与人大及其常委会选举任免干部有机统一,充分发扬民主,严格依法办事,健全完善选举任免工作机制和程序。大力推行国家机关工作人员任前宪法和法律知识考试制度。拓宽拟选举任命人员德才表现的知情渠道,避免盲目投票或表决。此外,应建立对不满意的被监督机关及工作人员进行追责的机制,加强对被任命人员履职的监督。

2.依法强化备案审查工作。“规范性文件备案审查制度是一项宪法性制度,是具有中国特色的宪法法律监督制度。”党的十八届三中全会提出,健全法规、规章、规范性文件备案审查制度。党的十八届四中全会提出,完善全国人大及其常委会宪法监督制度,加强备案审查制度和能力建设,把所有规范性文件纳入备案审查范围,依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件,禁止地方制发带有立法性质的文件。党的十九大报告提出,加强宪法实施和监督,推进合宪性审查工作,维护宪法权威。地方人大常委会必须认真贯彻落实党中央要求,落实“有件必备、有备必审、有错必纠”备案审查全覆盖的原则,健全备案审查机制,加大备案审查力度,适度提前介入审查,积极开展主动审查和专项审查,从审查中发现问题,及时纠正违宪违法的规范性文件,维护宪法法律尊严和国家法制统一。特别是对公民提出的规范性文件审查的请求,应当及时予以回复并向社会公布。

3.严格实行宪法宣誓制度。实行宪法宣誓,有利于强化宪法的最高法地位,有利于强化人民主权的理念。其实质,就是要求国家工作人员从内心里尊崇宪法、认同宪法作为国家根本法的价值及宪法中所确认的价值, 严格依据宪法的理念和思维行使权力。宪法宣誓制度是国家法律制度的重要组成部分。宪法宣誓是一种庄严的法定仪式,也是作为领导干部宪法教育的重要形式。地方人大及其常委会要认真贯彻落实《全国人民代表大会常务委员会关于实行宪法宣誓制度的决定》,制定具体组织办法,严肃认真组织好地方人大及其常委会选举任命的地方国家机关工作人员宣誓,并引领带动政府部门组织公务员宣誓、司法机关组织法官和检察官宣誓等,从而增强公职人员宪法意识和法治思维。

4.扎实推进宪法学习教育。宪法的根基在于内心拥护,宪法的伟力源自真诚信仰。加强宪法学习宣传教育,弘扬宪法精神,传播宪法理念,培植宪法信仰是全面贯彻实施宪法的重要基础。地方人大常委会要按照党中央统一部署,落实好法治宣传教育的制度化安排,制定并督促实施普法决议,推动普法责任落实,持续深入广泛开展宪法学习宣传教育工作。首先,要抓住“关键少数”,推动领导干部带头尊法学法守法护法用法。建立健全人大代表、党员干部学习宪法的制度,加强对宪法内容的全面学习掌握,吃透宪法精神、宪法原则、宪法规定,让人大代表、党员干部尤其是领导干部真正成为宪法的忠实崇尚者、自觉遵守者、坚定捍卫者。其次,要注重凝聚合力,积极协同其他国家机关组织好群众性的学习宣传教育活动。通过国家宪法日、地方立法、法律实施、宪法宣誓、以案释法等各类活动,注重宣传教育实效,让宪法家喻户晓,真正让文本上的宪法“活起来、落下去、用到位”,提高全社会宪法意识。

5.充分发挥人大代表作用。地方各级人大代表是地方各级国家权力机关组成人员,不仅负有维护宪法、遵守宪法的应尽之责,而且具有密切联系群众、更能了解民情、更好凝聚民意的特点和优势。地方人大常委会要抓住发挥代表作用这个关键,着力从履职培训、服务保障、激励监督上下功夫,进一步完善代表工作机制,健全代表履职平台,增强代表工作活力,最大限度地发挥代表参与决策、监督促进、桥梁纽带、模范带头的职能作用。加强人大常委会与人大代表、人大代表与人民群众的沟通和联系,畅通服务群众“最后一公里”,在帮助人民群众排忧解难的过程中,更好地阐释和宣传公民的基本权利和义务。通过人大代表发挥不可替代的独特作用,引导公民弘扬宪法精神,树立宪法意识,形成全社会“尊崇宪法、学习宪法、遵守宪法、维护宪法、运用宪法”良好风尚。

【参考文献】

1.习近平在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话(2012年12月4日)

2.习近平在庆祝全国人民代表大会成立60周年大会上的讲话(2014年9月5日)

3.《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》(2014年10月23日中国共产党第十八届中央委员会第四次全体会议通过)

4.李飞《努力把宪法实施和监督工作提高到新的水平》(中国人大网2018年6月1日)

5. 胡锦光《领导干部宪法宣誓的宪法意涵》(人民论坛网2019-07-13)

6. 刘水秋《我国地方国家权力机关的宪法实施职责》(西华师范大学学报,2019第一期)

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