区域，是一个客观而抽象的空间概念。在国家治理现代化和生产生活社会化的语境下，相同区域内部、相邻区域之间具有紧密的或者交叉的自然、人文和经济联系，这种联系通常突破行政区划的边界。按照区域发展的演进方向和规律，加强协作联动和利益联合，在分工合作的过程中实现互补共赢，促进内部各类要素合理流动和高度集聚，形成“1+1>2”的抱团一体化发展，是理智和必然选择。推动区域协同发展，关键在于推进深度的衔接融合与深层的开放竞合，不能完全依赖市场机制，需要发挥政府宏观调控作用，通过进行顶层设计和统筹协调予以强制保障。如何以一体化的思路和举措打破行政壁垒、提高政策协同，各层级各地区都有研究判断并作出部署安排。在国家层面，实施区域协调发展战略成为新时代国家重大战略，党的十八大以来，相继提出京津冀协同发展、长江经济带发展、共建“一带一路”、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等新的区域发展战略[1]；在福建省内，提出加快发展闽东北和闽西南两个协同发展区。在功能定位和分工协作的破与立中，促进区域协同发展向更高水平和更高质量迈进，可以说改革成果丰硕、发展成效显著。
梳理回顾，能够发现福建两大协同发展区建设已经走完了理念宣导、政策引导的这一步，进入实践落地、制度定型的阶段。但从现实情况看，一体化建设还是更多地停留和囿于产业项目、基础设施、公共服务、环境保护等领域，鲜少涉及法治建设层面。要在两大协同发展区框架下进一步细化、深化区域协作，建立更具有强劲韧性和更富有持久生命力的协同发展格局，就要确保在法治轨道上高效运行，其理论和实践的逻辑前提、重要的突破口和着力点就是法制一体化建设取得实质性进展。实施和加强协同立法，成为摆在我们面前不得不认真思考和回答的重要课题。
二、协同立法的重要意义
2018年11月，中共中央、国务院发布的《关于建立更加高效的区域协调发展新机制的意见》提出，要建立健全区域协调发展法律法规体系，要求“研究论证促进区域协调发展的法规制度，明确区域协调发展的内涵、战略重点和方向，健全区域政策制定、实施、监督、评价机制，明确有关部门在区域协调发展中的职责，明确地方政府在推进区域协调发展中的责任和义务，发挥社会组织、研究机构、企业在促进区域协调发展中的作用。”2019年9月，全国人大常委会委员长栗战书在省级人大立法工作交流会上发表重要讲话强调，要抓好协同立法，依法保障和推动区域协调发展战略落实落地。前述一个是纲领性文件，一个是方向性指示，对区域协调发展和新时代立法作出重大部署、提出明确要求，为协同立法提供根本遵循、注入强大动力，给各方面对协同立法在区域协调发展中扮演的重要角色、发挥的重要作用有了更深的认识和理解。从福建两大协同发展区建设看，实施和加强协同立法，同样具有极其重要的意义和广泛深远的影响。
（一）定位的应然。区域协同发展是一项浩大工程，既涉及人、财、物等各种资源，也涉及经济、政治、文化、社会、生态文明建设，还涉及制度、体制和机制，囊括经济社会的方方面面、日常生活的点点滴滴。制度机制建设带有根本性、全局性和长期性，区域治理体系和治理能力现代化建设是贯穿到两大协同发展区建设中的核心任务，是确保其他各项一体化建设的重要措施。法治是区域治理体系和治理能力现代化建设的基本方式和重要依托，法治建设本身就是区域协同发展的重要方面，依法治理更是其深厚支撑。两大协同发展区一体化建设，离不开和谐统一的区域法治环境，不能缺少法制的一体化。如果立法不能协调统筹，就容易出现法律冲突和利益分化，难以产生裂变聚合效应。这就要求加强立法协同和法律协调，加快形成一批与协同共治相衔接、有利于制度定型完善的区域性法规体系。
（二）建设的必然。法以建构和维护社会秩序为直接目的，但法又是以社会为基础的，法权表述是当前和一定时期的经济社会关系的意志化。[2]具体到一个区域，法以区域为载体塑造并巩固协同发展新机制，又对区域系统化建设进行引导和规范。两大协同发展区建设作为福建平衡山海差距、推动高质量发展超越的战略性安排以来，从基础设施快捷联通、产业发展合理分工、试点平台政策共享、公共服务共建共享、生态环境协同保护等五大领域发力，一体化建设持续深化、取得新进展，一些政策性事实亟待上升为法律性事实，一些实践经验也有待上升为法律规范。对推进过程中出现的一些不协调、相分离的问题，更是需要立法作出价值判断和进行利益平衡。期待法来回应现状、解决问题，是因为法的独特功能属性，概括起来主要有四个：具有全面性特征，能够为两大区域协同发展区建设提供总体框架和规范指引；具有民主性特征，能够为实施一体化建设的路径提供公平稳定的规则体系和行为准则；具有稳定性特征，能够为区域分工协作提供可以预期的制度效力和制度变动；具有权威性特征，能够为协调发展新机制提供强制力。[3]也正因为法的特殊地位和作用，两大协同发展区建设就决不能用文件等同法律、以政策替代法律，一定要做到政策导向与立法决策统一协同，加强体制机制上的破旧立新，确保重大改革于法有据。面对区域内部自然资源与地域文化差距较大的经济社会空间结构，就决不能自行一套、各搞各的法，必须是关联的、共享的，立法必须相互通气、彼此认同，也就是要做到立法协同和法治统一。
（三）发展的使然。福建作为全国最早开展区域协作的省份之一，在原有协调合作基础上，两大协同发展区建设可以说是方向明确、路径明晰。福建省委、省政府出台的《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的实施方案》，从省级层面为协同立法提供依据和指引，也给两大协同发展区内开展协同立法提供理论上的可能思路。在新的起点上的山海协作、南北互动，打出的都是一连串的组合拳，闽东北经济协作区和闽西南经济协作区联席会议相继召开、闽东北协同发展区和闽西南协同发展区人大工作联席会议跟进召开、《闽东北协同发展区发展规划》《闽西南协同发展区发展规划》编制完成、南三龙铁路开通运营、厦漳泉城市联盟大通道投建……跨区域共建共享，公共事务跨区域治理已经成为常态，迫使立法不得不在交通基础设施、现代产业体系、协同创新、国土空间布局、生态环境保护、公共服务等方面作出反应，相关机构设立、协议订立、机制确立也为两大协同发展区开展协同立法提供实践上的可行方案。
三、协同立法的探索实践
协同立法是基于地方治理和区域发展需要的大胆尝试，尚处在早期发展阶段，一些举措做法还在探索实施、还需要时间证明。目前，国内对协同立法的理论研究成果并不多，而且多为必要性可行性的探讨，有组织、有系统、有影响的交流研讨更是少见，从公开报道看，只有2019年4月20日在广东召开的“粤港澳大湾区和协同立法”高层论坛，尚未形成一套完善的方法论指导。当然，国家重大区域战略和一些先进地区先行先试、快走一步，围绕重点领域和重点区域进行协同立法突破，以点带面加快一体化进程，为各地开展协同立法提供了有益借鉴和经验示范。但主体还相对单一，基本都是各地人大牵头主导，政府在协同立法中的参与度低。
（一）省际合作。协同立法主要都在这个层面开展，且已经进入实质性操作阶段，从布局上看整体呈东西南北点状分布，处于领跑姿态。在北端，京津冀三省市在协同立法方面达成高度共识，早在2015年三地人大就先后出台《关于加强京津冀人大立法工作协同的若干意见》，落实《意见》加强立法协同工作机制和保障制度建设，加强立法沟通协商和信息共享，选择交通、生态环保、产业三个重点领域率先突破，带动其他领域立法协同稳步推进，并由立法向立改废并举协作延伸。作为落实京津冀协同发展战略的首个协同立法项目，京津冀三地已于今年5月1日同步施行机动车和非道路移动机械排放污染防治条例。[4]在东边，长三角地区建立了地方人大立法工作联席会议制度，确立了协同立法的基本制度框架，上海、江苏、浙江、安徽三省一市人大作出《关于支持和保障长三角地区更高质量一体化发展的决定》，这是长三角地区协同立法的最新成果，将着重在大气、水、土壤、固体废弃物污染防治、海洋生态环境保护等方面加强协同立法，建立健全跨区域污染联防联治机制。在南岸，2019年9月，广东省人大常委会分组审议关于围绕粤港澳大湾区建设发挥人大职能作用的调研报告，建议广东省抓紧清理涉粤港澳大湾区建设的有关地方性法规、规则，以规划衔接为重点，协调推进珠三角九市建立立法协同机制，着重关注和研究发展规划、营商环境建设、生态环境保护、基本公共服务等方面的立法协同。在西部，今年7月，川渝两省人大常委会签订《关于协同助力成渝地区双城经济圈建设的合作协议》，今后川渝两地将通过区域协同立法，共同研究破解区域发展中的共性难题；今年8月，贵州省人大常委会启动赤水河流域保护协同立法（修法）工作，积极健全完善赤水河流域云贵川三省联防联控机制。
（二）市际协作。主要是地缘相近的地区，针对流域环境保护、大气污染防治等生态环保领域，通过协同立法统一生态环境违法惩治标准，联防联控环境污染，实施环境污染综合跨区域治理。在湖南，浏阳市“12.4”烟花厂爆炸事故发生后，长株潭三地将首个协同立法项目确定为烟花爆竹安全生产，列入2020年立法计划实施方案。在广西，百色市人大常委会加强与贵州黔西南州的沟通联系，正在推进万峰湖水域协同立法工作。在本省，在厦漳龙三市《关于加强九龙江流域水环境保护的共同决定》和关于共同推进九龙江流域水环境保护共识的基础上，由厦门牵头，漳州、泉州、龙岩三地参与，联手推进九龙江流域保护协同立法。
四、协同立法的现实障碍
改革变动性和法治稳定性是一组天然矛盾，实施和推进区域协同发展，是将资源要素从分散到整合、关系主体由分立到融合，而这个变化需要依靠新机制的建立来确认和保障，法治与改革不可避免地出现冲突。而协同立法自身也是个在改革中产生的新事物，这种冲突就会显得更加激烈。开展协同立法，除了前面所述的缺乏理论指导和实践指引外，从立法和法律本身考量，还有几点问题需要研究和解决。
（一）法律的依据支撑。法律是在一定的立法权限下，通过一定的立法程序被特定的立法主体创造出来的。在我国现有立法体制框架下，立法都是依托在特定区划下的有权主体行权的，跨区域立法难以名正言顺，存在天然阻力。另一方面，现行法律体系没有对协同立法给予正式的法律定位，对其性质和内涵、理念和原则、权责和功能、形式和载体、规范和程序等均没有规定，更多的是采取默许地方通过自主协商和合作的方式推动，存在很多模糊和不确定性。而工作方案、实施意见不具有法律完整的假定、行为模式与法律后果，不具严格的规范和约束力，缺乏有效的协调、运行和保障机制，各地出于自利性[5]的考虑，协同立法这种基于自愿原则建立起来、通过合作协议方式进行的伙伴关系就变得十分敏感和脆弱。
（二）法律的趋同趋稳。实施区域协同发展，一个客观存在的事实就是区域差异。由于经济发展条件、资源禀赋、产业基础等因素的差异，就会造成发展定位和路径的差异，会产生理念和观念的分歧，一样也会带来法律和利益的冲突，体制障碍和行政壁垒就不可避免。两大协同发展区内部南北之间、山海之间、城乡之间发展不平衡、不充分问题突出，区域内部、区域之间差异明显，差异裹挟而来的对抗并不缓和。两大协同发展区要突破这种体制障碍和行政壁垒，自然困难重重。要解决区域差异，需要行政手段强制干预，关键手段就是推进一体化建设。而推进一体化建设，必然会有利益的博弈和让渡。在缺乏专门机构的统筹和上级组织的介入的情况下，由于缺乏权威机构和上级组织的介入，在平等主体、本地视角下的协同立法显得举步维艰。
（三）立法的权限范围。两大协同发展区的划分更多的是依据地区之间关联度和互补性，闽东北协同发展区包括福州、宁德、莆田、南平、平潭四市一区，闽西南协同发展区包括厦门、漳州、泉州、龙岩、三明五市。两个区域、所有成员，都是在福建省内部、地级市层面，协同立法主要在设区的市地方立法层级开展。根据立法的权限和程序，这个层级的立法仅限于城乡建设与管理、环境保护和历史文化保护等三个领域范畴，而且在本地人民代表大会或者人大常委会会议审议通过后，还要报省人大常委会批准，严谨来说，没有相对完整的立法权，只有“半个立法权”，无法满足两大协同发展区在规划对接、法治协同、市场统一、生态保护、共建共享等方面全面对接和全新治理的需要。因此，这个层级的立法在区域协同发展中能够起到的作用和发生的效应有限，更不要说这个层级的协同立法了。
（四）立法的效率效力。法律是对稳定的社会关系的调整和确立，具有滞后性。而开展区域协同发展是一种战略性的改革安排，一方面要求于法有据，另一方面需要突破部分现有法律规定。及时立法修法为两大协同发展区建设提供必要的合理的前瞻引领，就成为迫切的现实需要。但根据立法客观规律，一部成熟的法律法规出台，往往要一年甚至数年的漫长时间，立法跟不上经济社会发展变化，立法及时性、系统性、针对性、有效性就会大打折扣，也就很难做到立法与改革同频共振，难以确保在法治轨道上推进改革。当然，推进区域协同发展，是机遇与挑战的激烈变化的过程，一些社会关系不稳定、一些问题事项不确定，立法也不宜轻易介入和进行规制。此外，如何处理协同立法与省级地方立法、设区的市地方立法的关系，也是个难题。
五、协同立法的路径选择
协同立法是区域一体化建设的产物，是发展中的新生事物。新生事物的发展，需要经历一个逐渐发展的过程，协同立法也不例外。我们对这个新生事物，既要秉持开放和包容的政策，也要保持理性和谨慎的态度。由于协同立法带有探索性、实践性特点，决定了它与经济发展条件、社会现实生活有着天然的紧密联系，而它平等协商、互助协作的运行方式，更加强调区域内部的协作意愿和内生驱动。总体上，对这种软性立法要坚持应有的谦抑性原则，不能完全放任不管，要消除发展中遇到和可能存在的障碍，防止无序发展和野蛮生长。当然，这并不意味着协同立法不重要、没必要，相反，正是因为它确实重要、确有必要。如何有效开展协同立法，笔者结合两大协同发展区建设需要，从“通”“同”“统”“痛”四个方面提出一些对策建议。
通。介于省、市级之间设立立法权、设置专门立法机构，对现在的立法体制机制会造成严重冲击，容易引发一系列激烈反映，这显然不是理想方案。一定要在现有行政和立法体制框架下，找出有效的解决对策，为推进协同立法开辟道路、扫除障碍。国家层面，要积极争取从宪法和基本法律层面对协同立法给予明确适当的法律定位，使开展协同立法能够有法可依、依法立法，充分释放协同立法的能量。省级层面，要加强对协同立法的顶层设计和制度安排，加快构建具有“四梁八柱”性质的规划政策体系，出台专门意见进行指导和支持协同立法，强化行权依据和保障，可以在省人大及其常委会设置或者指定专门机构对接和协调两大协同发展区区域立法工作。市级层面，要主动跳出人大层级开展协同立法，各地党委要切实提高党把方向、谋大局、定政策、促改革的能力和定力，自觉加强对这项工作的研究和推动，共同签订协议、作出决议，明确共同的目标和承诺、彼此的权益和职责，取得更高层面的共识和行动，为协同立法提供坚强政治保障。
同。凡事预则立，不预则废。做好协同立法，就要做足准备工作，建立相融协调的运行规则。一样的立法技术规范是开展协同立法的基础，要规范各地立项、起草、审议、报批、公布等立法程序和体例选择、框架搭建、文字表述等法规文本，确保法规制度相互衔接和适应、立法节奏整体协调和同步。一体的沟通交流平台是开展协同立法的载体，可以建立区域联网系统、联席会议等方式，充分表达和反馈各自的利益诉求、相互通报和跟进立法动态、有效交换和借鉴经验成果，打破空间距离，互通共享、联合攻关，实现高度协同。一致的核心制度设计是开展协同立法的目的，要以确立利益分享和利益补偿机制、订立联合治理和联动执法制度为核心，把法规的基本思路、概念、原则统一起来，把法规的关键条款、措施、标准统一起来，确保协同立法能够落实落细、务实管用。
统。从全国各地实践看，协同立法主要有紧密型、半紧密型和分散型三种[6]。而以上范示确定，主要根据是否成立专班、联合起草，还是一方主导、其他配合起草，抑或是分头起草而定。而两大协同发展区有其自身特点，不能单独采取以上哪一种，更多的是要结合起来使用，主要采取共同研究商议、分开调研起草、同步审议实施这种模式。重点是要对接好规划计划和审议项目，围绕共同关注和彼此关联的事项进行协同立法的研究论证，根据闽江、九龙江流域共治的特点和闽南文化、海洋文化、客家文化、红色文化和朱子文化优势，围绕一体化建设实际需要，选准选优选精协同立法项目。在立法的方式上，可以采取制定法规与作出法规性的决定、决议相结合，保持一定的灵活性和张力，提高协同立法效率。在立法的过程中，注意相互吸收彼此意见、照顾彼此关切，实现磋商共同。
痛。保证区域内部对协同立法的遵守，确保协同立法发生效用，就要加强区域内部各方的监督和约束，就必然要求区域内部各方作出适度的让步和牺牲。至少四个方面需要做出努力：第一，必须尽可能调动社会公众、专家学参与，注重听取管理相对人、利害关系人意见，在观点碰撞和观念探讨中取得有民意基础的普遍共识。第二，必须从法律制度层面明确内部各方守约责任和失约制裁，要把软要求变成硬约束。第三，必须建立一套与开展协同立法相适应的配套性制度措施，可以尝试交叉备案[7]、异地监督、联动评估等方式，推进协同立法项目的实施。第四，必须及时和动态清理区域内部各方制定实施、现行有效的与协同发展不适应、不合拍、相冲突的法规、规章和规范性文件，根据清理结果启动法规立改废释和文件纠正工作。
六、结语
习近平总书记强调，“我们必须适应新形势，谋划区域协调发展新思路”，要“紧扣一体化和高质量两个关键词，以一体化的思路和举措打破行政壁垒、提高政策协同，让要素在更大范围畅通流动，有利于发挥各地区比较优势，实现更合理分工，凝聚更强大的合力，促进高质量发展。”协同立法是推进区域协同的重要途径，笔者相信，只要我们有必胜决心和历史耐心，敢于实践，大胆突破，就一定能成功探索出符合现实需要、具有时代特色的协同立法机制模式，进而高效引领和保障区域协作、共同发展，真正念好“山海经”、下好“一盘棋”，实现“进一步突破行政界限约束，推动生产力合理布局、生产要素自由流动，形成高质量发展的区域一体化发展态势，提升区域整体竞争力”[8]的目标要求。
1.中共中央 国务院《关于建立更加有效的区域协调发展新机制的意见》：“推动国家重大区域战略融合发展”
2.马克思《1857—1858年经济学手稿》
3.蔡守秋：《关于雄安新区法治建设的几个问题》，载《河北大学学报（哲学社会科学版）》，2016年7月第18卷第4期
4.周英 张培林：《积极推进津京冀协同立法具有重要的现实意义》，载《河北日报》2016年10月20日
5.曾娜：《从协调到协同： 区域环境治理联合防治协调机制的实践路径》，载《西部法学评论》2020年02期
6.宋保振 陈金钊：《协同立法模式探究——以长三角为例》，载《江海学刊》2019年6月
7.焦裕禄 席志文：《京津冀人大协同立法的路径》，载《法学》2016年第3期
8.高建进：《念好山海经 迈向高质量：福建区域协作发展的破与立》,载《光明日报》（ 2019年12月29日 01版）
