近年来，地方人大常委会积极探索开展法官检察官（统称司法官）履职评议活动，取得了一定的成效，对于加强人大对司法工作的监督起到积极重要的作用，同时也存在一些困难和问题，亟待进一步探索研究解决。习近平法治思想是指导新时代全面依法治国的纲领性文献。结合自己学习宣传贯彻习近平法治思想的认识和体会，本文就以司法官监督体系的重构为视角，围绕地方人大常委会对司法官履职评议的逻辑与作为，作些粗浅探讨。

一、溯本求源:履职评议理论研究

(一)地方人大常委会监督司法机关的理论分析。

在各自监督主体中，人大及其常委会是最重要、最权威和最具制度化的监督主体。作为司法机关的产生母体，人大的监督具有天然的正当性。司法自身的权威性和公信力并不会因为母体的监督而消弱。人大与司法机关之间的权力属性并非此消彼长的关系，而是相互促进、共同发展的。为了保证司法权力的正确运行，地方人大必须依法对司法工作实施监督。司法监督，从其本意来说，是对执法办案的监督，其细化就是对审判权、检察权及行政执法权的监督。而对于人大常委会所监督的内容，宪法以及法律已经作出了明确的规定。有的专家学者归纳为工作监督、法律监督两个方面内容。一方面工作监督，是人大常委会对“一府两院”司法和执法工作是否符合宪法和法律的规定、是否符合人民的最根本利益、是否贯彻落实人大及其常委会的决议以及决定、是否正确行使其职能。根据《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》（以下简称《监督法》）第五条“各级人民代表大会常务委员会对本级人民政府、人民法院和人民检察院的工作实施监督，促进依法行政，公正司法”。由此可以得出，人大常委会对“一府两院”的监督，是对其工作进行监督，并不是代替“一府两院”行使审判权、检察权及行政执法权，并不直接处理具体事务，具体的工作是由“一府两院”办理。人大常委会监督促进“一府两院”完善相关机制、改进工作作风、促进公正司法、严格执法。另一方面法律监督，是对规范性文件是否符合宪法和法律所进行的监督。地方的法院和检察院并没有制定司法解释的权限，但可以根据司法需要制定各种规范性文件和指导性文件，这些文件对司法工作均能产生影响，甚至对案件的审理有实质性的改变。因此，应当将此类规范性文件和指导性文件纳入监督范围，确保其不与宪法法律相冲突。人大的司法监督是各级人大及其常委会监督工作的重要组成部分，是人大及其常委会依照宪法和法律的规定，对司法机关及其工作人员司法活动的监督，应着眼于普遍性问题，同时对社会影响重大、群众密切关注的具体个案进行监督，其目的是推动司法机关的内部制度建设。

“当前人大司法监督工作取得了重大的成就，然而人大司法监督职能未能得到充分发挥，也未满足当下中国特色社会主义司法制度”。地方人大常委会开展司法官履职评议，正是地方人大常委会加强对司法工作的监督实践中，探索实践总结的一种有效监督方式。

（二）地方人大常委会开展履职评议的“前世今生”。

履职评议，即在地方人大闭会期间，地方人大及其常委会依法选举、任命的行政机关、监察机关、审判机关、检察机关工作人员向人大常委会报告履职情况，并接受评议的制度，其前身即述职评议，最早可以追溯到1982年黑龙江的“肇源实验”。作为地方人大常委会依法行使人事任免职权与监督权的创新，在《监督法》出台前述职评议已经成为全国各地普遍采取的监督方式；出台后，因述职评议并未被列入法定监督方式之中，各地纷纷叫停。近年来，类似述职评议的热潮又重回到地方人大的监督视野之中，各地的叫法并不一致，主要有履职评议、履职报告、履职监督等等。

长期以来，人大常委会对其任命的干部存在“重任命轻监督”的现象，人大常委会任免权也被戏称“橡皮图章”。地方人大常委会通过完善任前法律知识考试、拟任职发言、常委会组成人员表决、颁发任命书和向宪法宣誓制度，加强了对被任命人的监督。然而，任后监督却一直处于“真空状态”。而开展履职评议工作，能够更好地了解被任命人员工作开展情况、思想政治情况，是对被任命干部最直接、最有效的监督方式。从目前一些地方人大常委会开展的履职评议情况来看，由于受制于传统和现实的多种因素，质询、特定问题调查、撤职案的审议和决定等法定的刚性监督形式很少运用。随着人民群众对人大监督工作的期望越来越高，地方人大常委会积极回应民众对权力监督的诉求，履职评议工作应运而生。履职评议制度是集专题调研、听取报告、满意度测评为一体，把对人的监督和对事的监督有机结合起来，把程序性监督和实质性监督结合起来，为人大监督工作注入了生机和活力。

（三）地方人大常委会开展履职评议之法理依据。

县级以上的地方各级人大及其常委会对由它选举、任命的人员可以行使罢免权和撤职权。履职评议是对依法选举权、任免权和撤职权的运用和拓展延伸，贯彻的是“由谁产生、对谁负责、受谁监督”的宪法精神，人大监督自己选举、任命的干部具有天然的正当性。时任全国人大法律委员会副主任乔晓阳在汇报《监督法》草案修改情况时提到“考虑从总体上来看，地方开展述职评议工作还处于探索、实验过程中，草案对述职评议工作还未作规定”。由此看来，《监督法》并未完全否定探索阶段的做法，而是需要继续探索和研判履职评议、履职报告、履职监督等地方人大常委会探索实践的监督方式。

习近平总书记强调“坚持全面推进科学立法、严格执法、公正司法、全民守法”“要深化司法责任制综合配套改革，加强司法制约监督，健全社会公平正义法治保障制度，努力让人民群众在每一个司法案件中感受到公平正义”“要坚持建设德才兼备的高素质法治工作队伍”。这对国家机关工作人员依法行政能力、公正司法能力提出了新的更高要求。但从目前来看，执法、司法人员违法违纪现象仍时有发生。地方人大常委会开展履职评议，是对行使行政、监察、审判、检察职权的公职人员权力运行的一种有效制约，有利于增强被评议人员的法治意识、公仆意识、人大意识，是促进依法行政、公正司法的有效途径。

二、征名责实：履职评议现状分析

笔者从网络收集的近些年地方人大常委会开展司法官履职评议的公开报道信息进行了整理和分析。

（一）地方人大常委会对司法官履职评议的现状。

1.江苏省有徐州、连云港、扬州等地。他们都制定了相关的制度规范，徐州的《关于法官检察官报告履职情况的规定》、连云港的《关于依法做好市人大常委会任命的法官检察官监督工作的意见》、扬州的《关于对市人大常委会任命的两院人员履职评议的意见》。主要是通过座谈会、走访、旁听庭审、民主测评、常委会听取口头或书面报告，并进行满意度测评等方式进行，其内容主要是针对司法官的政治、法律学习情况、依法履行岗位职责、执行人大及其常委会决议决定、办理代表议案建议等的情况。

2.浙江省有嘉兴、舟山、丽水等地。嘉兴制定了《关于对市中级法院、市检察院部分员额法官、员额检察官开展履职评议的实施方案》，内容是遵守职业道德、依法履行职责、自觉接受监督、个人廉洁司法等方面的情况，采取“两官”个人履职报告会、个别谈话、随机抽查案件卷宗、回访了案件当事人、调研座谈会等形式。舟山制定了《关于对员额法官检察官开展履职评议的办法(试行)》,建立法官检察官履职评议常态化工作机制,每年对法院的部分员额法官或检察院的部分员额检察官开展履职评议。丽水制定《丽水市人民代表大会常务委员会法官检察官履职评议办法》，履职评议对象为入员额满三年的法官、检察官，内容为评议对象近三年来的履职情况。

3、内蒙古自治区有包头、鄂尔多斯等地。包头制定的《包头市人大常委会关于对法官、检察官开展履职评议的办法（试行）》《包头市人大常委会对部分法官检察官开展履职评议的工作方案》，开展专题调研、精准选取评议对象，并将确定后的被评议法官检察官名单及时向“两院”进行了通报和公告，选聘司法专业人员，组建了监督司法工作咨询专家组，通过谈心谈话、征询本人意见和建议、张贴评议公告等方式，了解和掌握对被评议法官检察官的有关情况和问题，旁听庭审和抽查卷宗。鄂尔多斯制定的《市人大常委会对市人民检察院部分检察官开展履职评议实施方案》，通过民主测评、个别谈话、座谈交流等方式，广泛听取各方面的意见建议，深入了解评议对象的履职情况。

4、山东省有邹平、东营、潍坊、莱阳等地。邹平制定的《邹平市人大常委会关于开展法官和检察官履职评议工作暂行办法》，进行座谈、走访、查阅卷宗、召开民主测评会、提交履职报告等形式，对被评议对象的工作情况、履职情况、作风问题等等方面进行考察。东营市东营区制定的《东营区人大常委会2020年度评议部分员额检察官履职情况工作方案》，通过走访、座谈、发放征求意见函、集中评议大会等形式，广泛征求对被评议员额检察官履职工作情况的意见和建议。潍坊市采取分3批对部分员额法官、检察官进行履职评议，采取面对面谈话、走访调研、集中民主评议等方式听取一线干部群众意见，第三方运作的方式聘请专家对案件的程序、实体、文书等方面逐案逐项打分。莱阳制定《关于对法官检察官开展履职评议工作的实施意见》《莱阳市人大常委会关于对审判员和检察员开展述职评议工作的实施办法》，将履职评议作为一项制度加以实施，在人大常委会会议上听取了员额法官检察官履职工作情况的汇报，并对述职情况进行了民主评议，当场反馈了评议结果。

（二）地方人大常委会对司法官履职评议的存在问题。

1.地方人大常委会对履职评议的认识有待提高。现阶段虽然履职评议具有法理上的正当性，由于我国相关法律法规并未对人大的履职评议进行明确的规定，导致地方人大常委会在推进履职评议相关工作中花费大量精力与相关部门达成共识，而从人大自身来看，既担心投入太深被认为是“越位”，又忧虑不够深入而导致流于形式，在工作开展时放不开手脚。在实践操作中，地方人大常委会往往是按照计划去调查和评议相关人员，并且提前通知地方法院和检察院，难以了解到一些真实的情况。

2.地方人大常委会开展履职评议的规范性和评议结果的延伸性不够强。具体而言，履职评议前的调研环节，有的地方下功夫“背靠背”了解，深入“一对一”访谈。有的评议工作组需提供考察报告，对被评议人员“精准画像”，有的则不需要。而地方人大常委会听取履职报告环节，有的地方规定口头报告和书面报告两种方式，有的仅是口头报告。虽然各个地方均采取满意度测评方式，但满意、基本满意和不满意的标准各不相同，有的地方将“满意票数达到或超过参评人数85%的确定为优秀”。从以上种种的表现来看，对履职评议的形式、内容还不够规范。在履职评议结束以后，有的地方作出了审议意见反馈，有的不作出审议意见；从评议结果运用看，抄送组织部门的不多，仅仅反馈给被评议人员所在单位多；对评议结果为不满意的，建议诫勉谈话和进一步调查的多，敢于“亮剑”撤职的少。

3.地方人大常委会缺乏司法监督的专业人才。由于司法监督活动具有比较强的专业性。例如一件普通的刑事案件涉及到诸多的司法环节，包括：立案侦查、审查起诉、法院审判等，涉及的相关人员类型较多，知识层面较复杂，环节不同则使用的方式和专业知识亦不同。怎样判断法院和检察院有无充分落实司法责任，是否正确划分错案责任，只有具备一定的司法实践经验才能在更大的程度上做到明辨是非。在民事案件中，由于民事审判中双方当事人的对抗性，仅有当事人或者律师的意见时有偏颇，这就要求司法工作的监督者具备较高的法律业务素养、丰富的司法实践经验，而地方人大常委会恰恰欠缺这一方面的相关人员。

由于这些问题的存在，不同程度地影响了地方人大常委会开展履职评议的实际效果和预期目的。因此，需要进一步发挥地方人大常委会开展履职评议的监督职能，以实现对司法官的实质性监督呢？

三、切问近思：履职评议程序纳入司法官惩戒体系

（一）司法官惩戒中地方人大常委会的缺失。

现行的司法官惩戒制度中涉及人大及其常委会的主要是两项权力：罢免权和撤职权。在罢免权和撤职权中，罢免权由各级人民代表大会行使，针对本级法院院长和检察院检察长；撤职权由各级人大常委会行使，针对除本级法院院长、检察院检察长以外的司法官。罢免权和撤职权都是人大及其常委会行使监督权的重要方面，具有惩罚性，并带有一定的政治性。但从实际中来看，司法官的罢免案和撤职案程序启动大多数是附随性的，即提起罢免或撤职一般已经由纪委监委或司法机关调查核实，再由它们建议或提起，而人大及其常委会主动提出罢免或撤职则十分少见。由此可见，罢免案和撤职案的提出、审议和决定几乎没有独立性，更大程度上看仅是程序上的意义。

从目前的制度来看，对司法官的惩戒主要依靠是纪检监察机关。纪检监察派驻模式，与所驻部门利益关系交织、受到同级党组管辖制约、存在较多利益冲突等问题，其监督关系难以超脱，监督效果仍然有限。加上司法机关内部监督本身的独立性也不够强，加剧了司法惩戒的内部化的问题，一些司法官违法违纪行为实际上并未进入正式惩戒程序，而是被“内部处理”了，这就极大地损害了司法公信力。这种运行模式看来，地方人大常委会的监督职能并未发挥作用，坚持问题导向，倒逼着履职评议工作的开展。

（二）履职评议需要“固其根本”。

司法官履职评议工作在全国范围内已经广泛开展，但是由于缺乏顶层设计，缺乏明确的制度要求和具体的操作规范，难以形成统一的长效机制，常常沦为形式、劳而无功。因此，要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入贯彻落实习近平法治思想、习近平总书记关于坚持和完善人民代表大会制度的重要思想，结合深化司法责任制综合配套改革，地方人大常委会和“两院”共同探索研究、健全完善司法官履职评议的制度机制，更好发挥履职评议的功效。

1.要明确评议对象，以及监督的范围。人大及其常委会依法选举、任命的“两院人员”都应作为履职评议的对象，实践中应区分人代会选举和人大常委会任命的对象，即法院院长、检察院检察长其履职评议应在人代会上进行，评议的主体为人民代表大会；人大常委会任命的法官、检察官履职评议应在人大常委会会议上进行，评议的主体为常委会组成人员。而对于监督范围，应包括法官检察官的案件审理以及综合素养。这里要特别注意的是人大常委会不应对个案进行“特殊”监督，人大常委会应侧重于类案监督，即要求法官、检察官在履职中重点介绍其一段时间内，所承办同一类案件的处理原则以及例外情况的解释。

2.要规范运作程序，以及监督的方式。要统一规范评议程序，形成流程化、常态化的监督格局。每年对法官、检察官的履职情况进行评议，对办案绩效与公正司法情况进行重点评议。为了增强专业性认定，地方人大常委会要善于充分利用法院、检察院的交叉评查机制，即异地法院、检察院之间案件的交叉评查，对接相关的报告作为重要资料，有利于保证专业性、客观性。同时需要纪委监委派驻法院、检察院的纪检监察组，以及法检内部监察部门对被评议法官、检察官的书面评价意见，以利于解决人大常委会存在司法专业性不强的问题。此外，要充分利用人大代表的覆盖面，设置民主测评、个别访谈、问卷调查、案件抽查、绩效考核等方式，每年随机抽取二到三种方式进行考核。考虑到司法官作为评议对象的基数较大，可以采取随机抽取若干人员进行重点评议，其他司法官则采取提交书面报告为主的方式进行。

3.要量化评议标准，确保客观公正。对评议结果的评定，当前来看主要采取满意度测评的方式，且满意、基本满意和不满意的标准各不相同，以是否满意作为标准固然便于操作，但是对“人”的评议有别于满意度调查，应当以是否胜任职务、是否依法履行岗位职责为标准，按照是否“称职”对评议对象作出客观评价，分为优秀、良好、称职、不称职更为适当。可以设计量化的评价体系，采取定量与定性相结合的分析方法，将评议对象法官、检察官的工作实绩以数据形式量化，根据表现得分进行排名，最大限度客观体现被评议对象的履职情况。

（三）将履职评议纳入到司法官惩戒体系。

对司法官的惩戒之目的并不在于对某一犯错的司法官进行惩罚，而在于保持司法体系的公正和公众对司法体系的信任。我国司法现阶段的特殊情况在于，公众对司法的信任没有完全建立，司法不公和司法腐败的现象时有发生，仅依靠司法体制改革和司法机关自我监督无法彻底解决这一问题，而纪委监委作为外部机关更多体现为事后惩戒功能。因此，人大监督可以成为司法官惩戒体系中事前监督的重要一环。加强人大常委会对司法工作监督的实际效果，必须在明确被监督者的法律责任的同时，完善监督机制、转变监督模式，努力实现“五大转变”：即变表面监督为实质监督，变被动监督为主动监督，变实体监督为程序监督，变柔性监督为刚柔并济的监督，变单一型监督为复合型、服务型监督。要实现这一目标，需要更好发挥履职评议制度的功能，但现行法律尚未将此纳入进来。因此，应当推动履职评议纳入相关的法律法规之中，明确将履职评议列为司法官惩罚机制促发的机制之一。具体来说，在赋予地方人大常委会罢免权和撤职权的同时，应赋予其能够主动促发罢免权、撤职权的机制，而不是被动的程序上的权力。赋予人大常委会可根据履职评议的结果进行跟踪问效。对被评为不称职的司法官，作出限期改正后进行二次评议的审议意见，若再评议为不称职的，将启动撤销或罢免程序。对于涉及刑事犯罪的司法官，则可将相关材料移交相应的纪检监察机关、司法机关进行处理。

 （作者：南平市中级人民法院  邱方平）