一、地方人大质询程序的概述
本文所指的地方人大质询程序，仅指根据宪法和地方组织法等法律规定，在地方人民代表大会或人大常委会会议期间，人大代表或人大常委会组成人员联名，书面提出对本级人民政府及其工作部门、监察委员会、人民法院、人民检察院的质询案，并要求受质询机关在限定时间之内给出答复的全过程，应当遵循的基本原则、步骤、方法和时限等相关程序，大致包括质询的启动、决定、答复、责任、公开等方面。
（一）法律依据
宪法第七十三条的规定：“全国人民代表大会代表在全国人民代表大会开会期间，全国人民代表大会常务委员会组成人员在常务委员会开会期间，有权依照法律规定的程序提出对国务院或者国务院各部、各委员会的质询案。受质询的机关必须负责答复。”根据宪法精神，全国人大组织法、地方组织法、代表法、监督法等法律作出了相应规定，回应了宪法提出“依照法律规定的程序”的要求。可以说，目前地方人大开展质询的法律依据，主要就是代表法第十四条、监督法第三十五条至第三十八条、2022年修订的地方组织法第二十四条和第五十三条所作的规定。还有，地方各级人大及其常委会根据全国人民代表大会议事规则、全国人大常委会议事规则、监督法的规定，分别制定和修订的人民代表大会议事规则、人大常委会议事规则、监督法实施办法等地方性法规或规范性文件，对质询所作的相应规定。此外，有的地方人大常委会还专门制定了关于质询的规范性文件。
（二）基本流程
根据地方组织法、代表法、监督法的规定，质询案的基本流程是提出、决定和答复三个步骤。
1.质询案的提出。分为人大代表提出和人大常委会组成人员提出，因此将代表或常委会组成人员称之为质询主体。由于人大常委会组成人员必须是同级人大代表，可见提出质询案的首要身份或职务是人大代表。地方各级人民代表大会举行会议的时候，代表十人以上联名可以书面提出质询案。在人大常委会会议期间，省级和设区的市级人大常委会组成人员五人以上联名、县级人大常委会组成人员三人以上联名，可以向常委会书面提出质询案。质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容。
2.质询案的决定。代表或常委会组成人员提出质询案后，如何实施或者是否上会，必须由主席团或主任会议决定。主要是明确4个问题：是否交由受质询机关处理；交由受质询机关作回头答复还是作书面答复；若要交由受质询机关作回头答复的，还必须决定是在哪种会议（主席团会议、代表大会全体会议、常委会全体会议、有关专委会会议）上进行；有无必要将答复质询案的情况报告印发相关会议，或者印发提质询案的人大代表或常委会组成人员。
3.质询案的答复。代表大会期间提出的质询案，由主席团决定交由受质询机关在主席团会议、大会全体会议或者有关的专委会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。人大常委会会议期间提出的质询案，由主任会议决定交由受质询机关在常委会全体会议上或者有关的专委会会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。质询案以口头答复的，由受质询机关的负责人到会答复；以书面答复的，由受质询机关的负责人签署。如果质询案的答复是在主席团会议或者有关专委会会议上进行的，提质询案的代表或常委会组成人员，有权列席会议，并发表意见。如果提质询案的代表或常委会组成人员的过半数对受质询机关的答复不满意的，可以提出要求，经主席团或者主任会议决定，由受质询机关再作答复。
（三）主要特征
作为一种对公权力的监督手段，质询的本质属性必然是监督性。发展全过程人民民主视域下探讨质询程序的具体特征，本文认为有以下5个明显特点。
1.法定性。质询是依据宪法和法律而实施的，其法定性或合法性是必然的，包含质询主体的法定性、质询客体的法定性、质询程序的法定性。法定性决定了质询主体和质询对象在质询过程中，必须严格遵守质询的法律程序，其流程、方法、时限、场合等受法定程序的制约，如果违反法定程序应当招致不利的法律后果。
2.强制性。质询具有直接支配受质询机关及其负责人的强制力量，是带有一种强制责令改正的意味。质询的结果一般会导致一系列法律责任的产生。其强制性充分体现在权力行使的整个过程：一旦质询立案，受质询机关就负有在法定期限内作出答复的义务，如果对答复不满意，可要求受质询机关再作答复，受质询机关必须再作答复。
3.主动性。质询不是一种防卫性的权力，而是一种支配性的权力。它的启动需要质询主体的主动提出，需要质询主体事先对质询问题进行调查研究，然后提出准确的质询案。如果受质询机关不能在法定期限内作出答复，或作出的答复不能让质询主体满意，质询主体还可督促受质询机关及时再作答复，或改变受质询机关相应的行为。宪法和法律赋予质询主体一种权力同时也是一种职责，由此可见，质询还具有不可放弃性。
4.有限性。作为公权力的质询，显然存在一定的界限。必须在人大代表或常委会组成人员职权范围内，对本级其他国家机关及其负责人的不作为或乱作为或违规违法问题提出质询案。对司法机关进行质询时，应限于法官和检察官的违纪违法行为、司法制度建设、司法政策等方面，一般不宜直接对个案，尤其禁止对正在审理的案件。此外，质询问题和内容不得涉及国家秘密，不得侵犯公民的隐私权。
5.公开性。让人民监督权力, 让权力在阳光下运行。按照监督法规定的监督公开原则，质询案的提出、决定、答复和结果等全过程，除了依据保密法等相关法律法规的规定，以及个人隐私、未成年人保护等依法应当保密的、不宜对外公开的以外，原则上都应当公开。既是保证人民的知情权、参与权、表达权、监督权落实到人大工作各方面各环节全过程的需要，又是推进人大监督工作公开化的需要，更是实现质询法律效力的需要。
二、地方人大质询程序的缺陷
（一）启动程序的欠缺。一是质询案启动要件的门槛偏高。由于质询具有较强的问责意味, 法律规定了较高的实施门槛，有利于避免质询滥用, 但质询案提出人数、时间的限制趋严，一定程度上影响了提质询案的灵活性和积极性。提出质询的人数，必须有代表十人以上联名，与代表联名提出议案的要求相符，但质询带有质问意味、相对更为严厉，且在兼有公职人员身份偏多的人大代表中，即使个别代表有质询的意图，要想联合其他代表达到法定人数实属不易。提出质询的时间，只能在人民代表大会会议或人大常委会会议期间提出，必然产生会议组织计划性与质询案提出随机性的矛盾。通常是，会议议程安排紧凑，不会预先安排质询时间，显然不利于质询开展。比如，在地方人民代表大会期间，大会主席团需要作出代表提出议案截止时间的决定，大会秘书处必然备好代表议案或建议的专用封面及注意事项等，但从未准备或提及质询案相关的事宜。二是未规定质询案的内容范围。导致质询主体不明白哪些问题可以作为质询案内容。有的质询案提出后，在主席团或主任会议的“决定”环节，却因长官意志的影响，往往以质询问题不准确、质询事实不清楚、质询依据不可靠等为由，动员质询主体将质询案转为询问或代表建议批评意见办理。有些从事地方人大工作的同志认为，质询成为“长期休眠的权力”，并非代表或常委会组成人员完全没有积极性，而是常常因为种种原因“胎死腹中”。三是未规定紧急质询和质询回避。质询制度应具有便捷性和经常性；质询主体回避是程序正义的应有之义。由于现行法律没有紧急质询、质询回避的规定，在代表大会闭会期间，除了人大常委会组成人员，人大代表是没有机会提出质询案的。缺失质询回避制度，有可能沦为质询主体谋取个人利益或者局部利益的工具。
（二）决定程序的笼统。一是“决定”的理解与把握不同。作为质询主体普遍期望对任何公权力的不当行为都可随机提出质询案；而决定质询案是否成立的主席团或主任会议一般是根据全局情势、公权博奕、工作需要、百姓关注等多种因素作出取舍。有的主席团或主任会议由于没有理解和把握好“决定”，在对质询案进行形式审查的同时，还对其进行实体审查，导致出现不适当终止质询程序的情况。二是选择书面答复还是口头答复较难把握。何种情况适用书面答复或口头答复，法律没有规定且未说明答复方式能否进行转换。一旦选定了一种答复方式，即使后续答复过程中发现质询议题更适用于另外一种答复方式，也无法变更而影响质询的效果。三是质询案被否决后缺乏救济机制。如果提出质询案的代表或常委会组成人员不同意主席团或主任会议作出“不交由受质询机关答复”的决定，应该怎样处理，法律没有规定。如果出现不适当的“否决”又没有救济方式，必然影响质询主体的主动性和积极性。
（三）答复程序的疏漏。一是质询案答复期限和次数未予明确。对质询的答复期限，特别是对再作答复的期限、次数和法律后果没有明确规定，以及对同一事由的质询次数未作规定。质询的问题和内容往往是社会公众关注的焦点，如果受质询机关拖延答复，就会挫伤质询热情、影响质询效率，甚至引发社会舆论不满。二是质询答复的形式单一呆板。在质询答复过程中，如果对口头答复或书面答复不满意时，是否可以当场口头追问，或者为了加深对质询议题的理解，质询双方能否对议题进行面对面辩论，这些问题在法律规范中缺少相关依据。三是相关法律规定条文不够严密。代表法、监督法、地方组织法分别列举质询对象的表述有差异。对“不满意的人数”的提法不一，代表法表述为“半数以上”，监督法表述为“过半数”，地方组织法则没有规定“再作答复”。
（四）责任追究的缺失。虽然法律规定了对首次答复不满意时可以要求受质询机关再作答复，但对再作答复仍不满意时如何处理这一核心问题则没有规定。实践中，受质询机关答复之后，即便质询主体对受质询机关的答复表示满意，但受质询机关如何对所答复的内容负责、整改措施是否得到彻底落实，答复后不去纠正或者不去办理又该怎么办，由谁来进一步监督、如何进行跟踪监督，等等。显然有待后续跟踪监督和责任追究。现行相关法律对质询的规定，几乎都只停留在事前或事中，而没有质询后续跟进、责任追究相关的制度设计，自然影响质询的深入开展。
三、地方人大质询程序的优化
（一）优化质询的启动程序
1.明确界定质询案的内容范围。明确规范质询的内容范围，以利于增强质询主体提出质询案的针对性和有效性。根据地方实践经验，建议质询案的内容范围可限定以下4种情形：违反宪法法律法规的行为；不执行或消极执行上级和本级人大及其常委会的决定决议，以及不认真负责办理代表议案建议的行为；有失职或渎职造成较大损失或不良影响的情况；本行政区域内反映强烈或普遍不满的社会公共问题。
2.适度降低质询案的限制条件。一是降低提出质询案的人数要求。以书面形式提出质询案的，地方人大代表以五人为宜，人大常委会组成人员以三人为宜。二是放宽提出质询案的时间限制。允许人大代表在闭会期间提出质询案，由同级人大常委会主任会议决定是否交由受质询机关答复。既有利于提高质询灵活性，也有利于建立紧急质询制度。三是明确对同一事由提出质询案的次数。一般以不超过两次为限，防止出现冗长质询、效率不高的问题。
3.设置质询主体回避的限制。明确规定人大代表或常委会组成人员提出质询案及其处理过程实行回避制度，有利于质询主体摆脱各种关系的干扰，防止质询活动中的不正之风，确保质询权的正确有效依法行使。
（二）规范质询的决定程序
1.界定决定程序的规范效力。明确主席团或主任会议在决定程序中的“决定”属于程序性措施，而非实体性结论，确保“决定”仅限于质询案的形式审查，以及质询案答复的形式、期限和场合，避免“决定”的滥用。质询主体提出的质询案，只要质询对象、质询的问题和内容符合要求，原则上都应当予以接受，主席团或主任会议必须决定交由受质询机关答复。否则，就会违背宪法第七十三条“受质询的机关必须负责答复”的硬性规定。换言之，主席团或主任会议作为质询决定程序的主体，只能对质询案作形式上的审查，而不能对其实体内容行使否定权。
2.界定答复方式的适用范围。明确规范质询口头答复和书面答复的适用条件和情景，可为主席团或主任会议作出答复方式的决定，提供方向指引。为了增强质询答复的灵活性，明确可以采取口头答复和书面答复相结合的形式，以及口头答复和书面答复的转换程序。当质询过程中发现质询议题与先前答复方式不相适宜时，可通过一定程序转化为另一种答复方式。比如，对于首次答复不满意时，可允许再作答复时更换答复方式来提高质询效率。首次答复是以书面形式，不满意后再作答复时可改为在相关会议上进行面对面口头答复。
3.探索决定程序的救济机制。为了避免对质询案的不适当干预，保障质询程序顺利进行，需要在决定程序中设置异议申诉程序予以救济，赋予质询主体向上级人大常委会主任会议申诉的权利。当质询主体不同意主席团或主任会议不适当的决定时，可由质询主体向上级人大常委会主任会议提出申请，重新裁定质询案是否成立，维护质询主体的合法权益。
（三）完善质询的答复程序
1.明确质询答复及延期答复的期限。对于会议期间提出的质询案一般应在会议期间内完成答复，以主席团或主任会议决定后的一至三日答复为宜，确保质询答复的时效性。如因特殊情况无法按时完成答复，则应明确延期答复的期限，同时对延期理由是否符合相关规定进行审核。当出现确实需要延期答复的情况，在人民代表大会期间提出的应由主席团决定交由人大常委会进行审议决定；在人大常委会会议期间提出的，由主任会议决定延期时限，以及答复形式、场合和后果等。
2.明确允许灵活多样的答复形式。在答复过程中设计追问、辩论、表决等环节或形式，允许质询双方就质询议题进行深入沟通与辩论，以利于阐明问题并落实整改责任。当质询主体就质询的问题和内容有新的意见时，可允许其进一步对受质询机关进行追问，直至双方将质询问题辩解清楚。当书面答复未能完全清楚地对质询问题作出解释的情况下，可允许增加面对面地口头追问来进一步阐明问题。为了提升质询效率，可结合质询问题的重要性和复杂性程度，采取不同的质询答复方式。例如，对于问题不是非常突出、责任较为清晰的质询案，可仅限于单一的口头或书面答复，不必设计追问、辩论、表决等环节，而对于问题严重、涉及责任部门广泛的问题，可安排灵活多样的答复方式，以确保质询议题得到深入探讨。
3.明确再作答复仍不满意后续程序。在受质询机关作出答复后，如果质询主体的过半数表示满意的，质询程序即告终止；如果质询主体的过半数表示不满意的，受质询机关能在规定期限再作答复后，质询主体的过半数对再作答复表示满意的，质询程序也宣告终止。当出现质询主体的过半数对再作答复仍不满意的情况，则需要认真调查受质询机关是否存在失职渎职等情况，应由主席团或主任会议再次作出决定。例如，福建省人大常委会议事规则，在对“再作答复”环节，增设了“必要时，常务委员会可以作出决议、决定，交受质询机关执行。”主席团或主任会议也可决定，授权交由相关专委会作进一步调查，并向人大常委会会议报告，再依据调查报告和审议情况，依法追究相关责任。
（四）明确质询的责任程序
1.健全跟踪监督机制。依据监督法的规定，从地方人大常委会监督职责而言，敢于和善于综合运用法定监督形式是强化跟踪监督的重要手段，关键在于能否真正做到有效衔接、持续跟进。因此需要建立依法有效衔接的跟踪监督机制。例如，人大常委会会议听取和审议相关专委会开展调查之后所形成的调查报告。如果会议认为受质询机关确实存在过错的，可以按照过错程度采取不同的法定监督形式。如果受质询机关过错不严重，整改落实措施存在客观难度时，人大常委会可作出审议意见交由受质询机关研究处理；对受质询机关答复之后整改不力、敷衍整改、虚假整改的，人大常委会可通过“回头看”方式持续跟踪监督。如果受质询机关存在较为严重的失职渎职情形，需要依法作出相应的决议决定，但有关重大事实不清的，可启动特定问题调查这一法定监督形式，再根据特定问题调查结果依法追究相关人员的责任。如果认为受质询机关负责人职业道德、业务水平不适合所任职务的，可启动撤职案的审议和决定这一法定监督形式。对不属于人大及其常委会选举任命的人员, 应建议其上级主管部门作出相应处理。组织实施跟踪监督过程中，人大常委会党组必须及时向同级党委请示和报告。
2.完善结果运用机制。质询处理结果的有效运用是质询制度生命力的关键所在。在质询程序宣告终止时，要将质询案整个过程处理情况形成专项报告。地方各级人大及其常委会可建立质询案登记备案制度。特别要将质询结果报告同级党委,并抄送党委组织部门，以利于将质询结果作为干部考核、任免、奖惩的重要参考。
3.建立责任追究机制。重在善于做好人大监督与其他监督的贯通协同，形成监督合力。通过质询案的提出和处理，如果发现涉嫌严重违纪违法的问题，必然由有关机关依法进行责任追究。此外，按照权责一致的原则，以及质询不可放弃的特性，质询主体一味放弃质询是否也意味着失职？宪法和法律没有规定质询主体不积极主动提出质询案所应承担的法律责任，此处不作赘述。
（五）构建质询的公开程序
1.完善质询公开制度。公开质询案的提出、决定、答复和结果等过程，是确保质询程序公平性和独立性的重要举措。探索建立适应全过程人民民主发展要求的监督公开制度。由于质询监督比较严厉和敏感，可专门制定适合质询案处理过程公开的具体操作方案。注意有损国家机关威信的质询案的内容不予公开。公开的形式可分为内部公开、媒体公开。内部公开主要是在相关各类会议内部发布信息、简报、通报等。媒体公开主要是运用当地的报纸、广播电视和人大常委会公报、人大刊物、门户网站、微信公众号等进行新闻宣传报道。
2.借助媒体向社会公布。策划新闻宣传报道，有条件的可通过网上直播、电视直播、电视专题片等多种方式向社会公布，尽量扩大宣传报道的内容，让公众了解质询的过程和结果，有助于公众认识和熟悉质询的监督形式，形成示范效应。要坚持正确舆论导向，切实把握好新闻宣传的时、度、效，积极引导社会舆论对质询议题的正确解读和客观评价，防止和避免过度炒作热点、使用过激语言等带来负面的影响。
3.引入旁听或听证程序。在质询答复环节，特别是在口头答复的有关会议上，既可邀请没有联名提质询案的部分人大代表列席，也可邀请公民旁听。有条件的还可引入听证程序，比如召开听证会，更加广泛地听取有关当事人、专家、技术人员等多方意见。既体现了兼听则明的理念，又有利于提升监督公开透明的程度。
结语
地方人大质询程序的大胆探索和创新实践，为进一步完善我国人大质询制度提供参考。期待全国人大常委会在总结地方实践经验的基础上，在修订监督法或有关质询的法律时,从顶层设计上对质询启动、决定、答复全过程的规则程序及法律责任等作出更为详尽的规定，以增强实际可操作性，确保既有法律可依, 又有规则可循, 更有责任可究。同时，借鉴全国人大常委会率先启动专题询问这一监督形式的示范效应，迫切需要通过具有标志性意义的质询典型案例，进行“自上而下”地推动，促进人大质询制度更好地落地落实，朝着法律化、规范化、常态化的方向发展。
【参考文献】
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