习近平总书记在参加十四届全国人大三次会议江苏代表团审议时指出，“要在加强基础性、普惠性、兜底性民生建设和解决群众急难愁盼问题上多办实事”。近年来，各地人大积极探索开展民生实事项目人大票决工作，不仅使民生实事项目精准对接群众需要，也有效促进了人大重大事项决定权与监督权的有机贯通和衔接。本文试着从民生实事项目人大票决工作的角度，探索两项职权的有效融合，并提出深化实践的具体举措，旨在提升基层治理效能与群众幸福指数。
一、理念根基：决定权与监督权有效融合
（一）基本内涵与辩证关系
1.基本内涵。重大事项决定权，是人大及其常委会代表人民的意志，依照法定程序，对国家和地方本行政区域内的政治、经济和社会发展等各方面的重大事项作出的决定或者决议，并用国家强制力保证贯彻实施的国家权力。地方组织法第五十条第四项规定：县级以上的地方各级人民代表大会常务委员会讨论、决定本行政区域内的政治、经济、教育、科学、文化、卫生、生态环境保护、自然资源、城乡建设、民政、社会保障、民族等工作的重大事项和项目。监督权，是指宪法和法律赋予各级人民代表大会及其常务委员会，对由它产生的国家机关的工作和宪法、法律的实施，进行检查、调查、督促、纠正、处理的强制性权力，主要包括知情、检查、审议和处置等四种权力。监督的主要目的是确保宪法和法律得到正确实施，维护社会主义法制的统一、尊严和权威；确保行政权、监察权、审判权、检察权得到正确行使，推进“一府一委两院”依法行政、开展监察、公正司法和改进工作；确保公民、法人和其他组织的合法权益得到切实尊重和维护，实现好、维护好、发展好人民群众的根本利益和切身利益。
2.辩证关系。决定权与监督权并不是现行宪法和法律所确立的独立的国家权力，也不是以独立的宪法和法律职权的形式存在的，而是在宪法和法律确立各级国家权力机关的宪法和法律职权时，对这些宪法和法律职权所包含的具体事项的明确。两项权力彼此之间既紧密联系，又有功能区分，共同构成了人民代表大会制度的权力运行体系。（详见图1-1）
图1-1 人大重大事项决定权与监督权的辩证关系
在表现形式上，决定权是人民依法管理国家事务、管理经济、文化及社会事务的重要形式，是保证和实现人民当家作主的重要体现；监督权则是人民当家作主，参与国家事务管理权力的表现形式。在行权内容上，决定权行权侧重对管理内容的完善发展，突出可行性，注重对实施效果的把握与分析；监督权则带有纠偏性特征，侧重对管理内容的修正，其行使建立在判断的基础上，注重查处发现。在作用发挥上，决定权具有主动性和权威性，决定国家与地方发展方向，为社会发展注入推动力；监督权具有被动性和约束性，是治理体系正常运转的重要保障，为社会发展提供规范力。在相互依存上，决定权的行使为监督划定了界限和尺度，是监督工作的具体事项、授权范围；监督权则保证决定得到有效执行并获得有力保障，促进决定行为科学、有效，权力运行规范、高效。两者有机结合才能形成人大职能发挥的整体合力，凸显人大决定权的权威性，更使人大监督更具针对性和实效性。
（二）有效融合的现实意义
1.相辅相成的功能互补。实践中，各地在综合运用决定权和监督权方面也都有一些宝贵的经验。新修改的监督法在总结各地经验做法的基础上，也以法律形式对两项职权关系进行了固化。如，监督法第十七、二十七、二十九、三十七条规定：常委会认为必要时，可以对专项工作报告、审计工作报告、审计查出问题整改情况报告及有关报告、执法检查作出决议。同时规定，“必要时，常务委员会可以组织开展跟踪监督”；监督法第五十九条规定：常委会根据报告，可以作出相应的决议、决定。从以上法条来看，决定权重在对大事要事进行谋划决策，明晰方向、明示目标，对决定的事情作出行动性判断；监督权是对要做的事是否落实到位，对其正确实施情况进行检查评估，是从大处谋划、按小处落脚来推进工作落实。前者是为了达成目的设定方向，后者是为了实现目的保障结果。就实践角度而言，重大事项决定后必须接受有效监督，才能确保取得实效。如民生实事项目人大票决后还要围绕政策落实、项目进度、资金管理、项目质量等方面开展监督；反之，只有通过监督，才有可能提出一些补充性措施或决策点，从而为后续出台政策措施提供依据，即监督有利于更好地调整或完善决定性因素。
2.互推互进的内在需要。人民代表大会制度下我国各级人大及其常委会根据宪法和法律所享有的决定权与监督权是一个不可分割的整体，两者结合不仅是依法治国的必然要求，也能够保证各级人大及其常委会正确行使法定职权。各级人大通过决定权参与国家治理并作出决策，而监督权能够督促人大所作决策得到贯彻落实。人大可以通过监督权看决策落实情况、发现决策执行中存在的问题并予以纠正，从而增强政府工作的透明度、提升政府公信力。这些行为不仅实现了让人民群众来监督政府，也可以让政府部门的决策者更加了解民声民意，为改进和完善今后的工作举措打下良好基础。
3.同向发力的制度优势。决定强调“决”，是由国家权力机关按法定程序集体决议，把党的主张和人民的意愿升华为国家意志的行为；监督侧重“行”，是为了防范“一府一委两院”运行过程中权力异化，突出国家权力机关代表人民作出的集体决议能够得以执行。二者本源上都是由人民授权的，只有相互融合、同向发力才能发挥人大制度的优越性。这种融合，不是简单的权力叠加，而是以内生逻辑贯通产生“决策有方向、监督有力度、落实有成效”的整体实效。
二、实践探索：民生实事项目人大票决工作
（一）全国及福建的实践情况
早在福州工作期间，习近平同志就领导和推动福州市人大连续6年开展为民办实事工作检查，福州市委、市政府每年年底通过媒体，让群众选出10件当年办得最满意的实事、10件群众希望下一年办的实事，福州市人大积极参与、跟进监督，成为民生实事项目人大票决工作重要源头。2003年，上海浦东新区惠南镇人大主席团率先探索民生实事项目人大代表票决制。2008年，浙江省宁海县力洋镇与大佳何镇也尝试探索人大代表投票决定政府实事工程。以上经验做法不仅为全国各地开展此项工作提供了经验，也使该机制相继在全国得以推广和创新。2022年3月，全国人大修正地方组织法时吸收了这一做法，将地方人大及其常委会讨论、决定“重大事项”，修改为讨论、决定“重大事项和项目”，将乡镇人民代表大会决定本行政区域内的“建设计划”修改为决定本行政区域内的“建设计划和项目”，为各级人大开展民生实事项目人大代表票决提供了法律依据。
近年来，福建省各级人大也积极探索实践：2018年龙岩市人大常委会将代表票决工作纳入深化改革要点，并于2023年出台指导意见，实现了 “项目来自民声、主题突出民生、推动依靠民力、结果赢得民心”；2020年，福州市人大常委会开展市级为民办实事项目票决工作，并于2023年制定印发《关于实施为民办实事项目票决制工作的意见（试行）》，形成 “党领导、群众提、人大决、政府办、代表评” 全链条机制。2025年初，光泽县人大常委会印发《关于乡镇人大主席团民生实事项目票决试点工作的指导意见》，安排部分乡镇试点推行乡镇人大主席团民生实事项目票决工作，同年6月份，印发《关于推行民生实事项目人大票决工作的方案》，推动县乡民生实事项目人大票决工作全面覆盖。（详见图 2-1）
图2-1 福建各地（市、县、乡）人大开展民生实事项目人大票决工作情况
2025年2月，福建省委办公厅出台了《关于在市县乡推行民生实事项目人大票决工作的指导意见》（以下简称《意见》），不仅为民生实事项目人大决策科学化、民主化、规范化水平提供了依据，更为两项职权的融合提供了制度支撑。综合比对各地做法发现：这一创新机制，主要是通过多主体参与来解决民生难题，可分为征集、票决、实施和评估四个阶段，并呈现“决策与民意、协商与票决、监督与助推”有机结合的良好效果。这一做法，实现地方政府决策更加民主、公共资源配置更趋合理、民生项目落实更见成效，地方人大职能作用充分发挥、地方新型治理格局逐步形成的局面，最终使决定权和监督权有效融合得到具象化。
（二）全流程融合的实践形态（详见图 2-2）
图2-2 民生实事项目人大票决工作图
1.项目征集阶段：日常监督服务于决策行使。民生实事项目人大票决工作的首要环节即项目征集，它是整个工作中最首要的工作，也是最关键的开端。该阶段，需要人大代表发挥自身优势，深入了解群众在民生领域的困难和需求。如光泽县乡镇人大主席团在项目征集环节以“自己找、别人给、组织提、融入做”为抓手，组织代表积极搜集群众所关切的问题和对民生实事项目的期待与建议。代表们既当倾听者，也当监督者，在收集民意的同时监督政府部门是否将群众的实际问题找准、找深、找全、找透彻。二者合二为一，实现监督权为决定权服务的实践意义。
2.项目票决阶段：决定权明确监督目标。票决后的项目即成为重点监督对象。以将乐县推行的乡镇民生实事项目人大代表票决为例，2023年12月该县高唐镇十八届人大五次会议上，经过会议审议、投票表决，最终确定6个重点民生项目并作为次年镇人大主席团重点监督项目。又如，厦门市人大常委会将民生实事项目实施情况纳入2024年度常委会监督计划，要求由常委会领导分别带队深入项目现场明察暗访，开展调研和督办，并将项目进展情况列入重点督办清单。该阶段，决定权就直接明确或指明人大监督工作的方向或目标。
3.项目实施阶段：监督权保障决定权落实。监督是保障决定权实现的前提与基础，项目实施阶段是将决定权落实到项目上的关键步骤。人大通过开展多种形式的监督来保证项目的顺利推进。如，定期听取政府汇报、组织代表到现场视察、调研、开展专项督查，对项目实施过程中的资金使用、工程招投标等关键环节进行重点监督。这些举措既能有效保障项目的实施，又能落实人大作出的决定。如厦门市人大常委会每年听取市政府情况报告，并对下一年工作做出具体安排部署。福州市人大常委会按照业务归口成立专项监督组，制定“一三六”监督时间表：要求项目主办单位每月向相应专工委报告项目进展情况；市政府每季度提请市人大常委会审议议案；主任会议每半年听取市政府和主办单位关于项目工作情况汇报。同时，在监督项目工作中要求有关部门必须就进展较慢的项目作简要说明，并提出整改措施。
4.项目评估阶段：融合贯通促进工作改进。最能彰显决定权和监督权深度融合的环节，是项目完成后人大对项目进行评估。《意见》明确了“效果评价阶段”，即“民生实事项目的实施情况由市、县（区）、乡（镇）政府向市、县（区）、乡（镇）人民代表大会或市、县（区）人大常委会会议报告。市、县（区）人民代表大会及其常委会、乡（镇）人民代表大会可以对民生实事项目实施情况进行满意度测评。”可见，对民生实事项目的效果评价，一方面能够督促政府总结经验教训，提升项目决策和实施水平；另一方面，人大可以根据评估情况，进一步完善决定权和监督权行使的方式方法，为今后更好地开展票决工作提供参考。
三、现实困境：职权融合贯通的差距剖析
（一）行权程序有所欠缺，融合深度受限。人大职权可分别为立法权、监督权、决定权、任免权四权，其中立法权已由宪法和立法法作出明确界定；任免权、监督权在人大基层履职实践过程中，使用频率很高，效果也最为明显。相较之下，决定权虽是法定性、人民性和权威性的统一，但行权程序上仍存在着一定的问题。就从法律层面来看，宪法第六十二条第十六项，关于全国人大的决定权仅有“全国人民代表大会行使下列职权：其他属于全国人民代表大会行使的职权”这一兜底条款。存在规定笼统、不够明确和详细，缺乏具体可以执行的实施细则之问题，导致在实际工作中，什么样的重大事项应该由人大来决定并不明确，容易造成权力空转或者虚化。从主观层面来看，个别人大干部在行权时容易产生“不想行权”“不敢行权”的顾虑：害怕上级部门把人大行权视为与党委“争权”、担心政府把人大行权看成对自己“越权施压”、认为人大“不是自己的事就不理”。鉴于以上顾忌，“一府一委两院”不主动向人大提出决定的相关事项时，人大也不会予以作出决定，产生“要我决定多、我要决定少”“被动决定多、主动决定少”等现象。以上这些问题直接制约了决定权作用的发挥，更直接影响在民生实事项目人大票决工作中，决定权与监督权的有效结合。
（二）监督机制不够完善，融合力度不佳。通过梳理省内外各级人大常委会年度监督工作计划，笔者发现，目前各地人大在监督机制上仍存在一些短板。如，在人大议题设置方面，仍局限于监督法第十二条规定的6类常规渠道，人大对“一府一委两院”重大事项决定落实情况的监督仍较少甚至缺失。如光泽县人大常委会从2020至2024年的决定中有37项没有实施跟踪监督。从开展民生实事项目人大票决工作的地区来看，都不同程度存在“无监督”“少监督”“不监督”问题。特别是民生实事项目人大票决工作在各地仍属于创新实践，对具体项目的监督还未列入人大的法定职责，少数地方甚至无法规可依、无机制可循，都是“摸着石头过河”。虽然浙江、福建等地在出台的地方性法规或规范性文件中，把跟踪监督纳入相关制度框架，但仍未彻底解决跟踪监督推进中可能出现的难题（如，监督手段相对滞后，监督过程数字化运用不足；监督缺乏常态化；监督结果应用不足，责任压力传导不到位等），直接导致各地落实人大决定的效果不尽理想。
（三）代表作用有待发挥，融合广度不足。现实中，个别代表对决定权和监督权的法定内涵理解不深，在学习相关法律法规、业务知识方面走马观花，在参与决定、监督工作中不能做到具体问题具体分析，提出的意见建议不符合实际、缺乏针对性；还有一些代表的系统监督知识和经验积累得不够，面对复杂繁重的监督工作明显“吃力”。如，在监督民生项目落实情况中，部分代表对涉及项目的技术参数、资金使用等一知半解，继而大大降低了监督效果。以上海市相关研究为例，调研显示：代表参与民生实事项目票决存在参与时间碎片化、前期调研不充分的情况，使得项目建议的征集、方案审议、过程监督等工作达不到理想效果，并在项目决策中也存在走过场问题，一些平时就可以解决或者解决起来不难的工作，就简单地放入代表票决的范围当中，或者是党政部门预先定好的事项让代表们投票表决，在项目的选择或者是立项的关键环节中代表参与效果不佳。
四、对策建议：实现有效融合的路径优化
针对完善、优化决定权与监督权有效融合路径、破解存在问题困境问题，建议从以下三个方面着手：
（一）明确行权程序，构建融合制度基础。一要持续深化思想认识。决定权是由宪法赋权人大，并将此作为人大权力运用的根本内涵，其本质是将党的主张转化成国家意志、人民行动，同时也是人大推动政府依法行政、民主科学决策的重要途径之一。要在党的全面领导下，通过组织专题培训、学习研讨等形式，提升各级人大代表、人大干部及党委、政府相关人员对决定权的认识。让各方明白民生实事项目人大票决是践行人民当家作主、增进民生福祉的关键举措。二要健全法律法规体系。完善宪法、法律中关于决定权的相关条款，在国家层面制定解释或者实施细则，特别是对重大事项的内涵及其外延，建议采用列举式与概括式相结合的方式进行明确和细化。如，将重大民生工程、基础设施建设、涉及群众切身利益的政策调整等纳入重大事项范畴，并对具体标准作出量化规定，明确政府一定限额以上的项目应当经过人大决定。在决定权行使方面，要制定详细的程序规范，涵盖议题提出、调研论证、审议表决、公布实施等环节。同时，要明确“一府一委两院”、人大代表等主体的议题提出方式与流程，尤其在民生实事项目人大票决工作中，要规范项目征集、筛选、票决各环节要求，确保权力行使规范有序。对于出现的违反程序或拒不执行人大决议决定等行为要建立责任追究机制，督促相关部门履行相应责任，对于人大自身也要明确相关的法律责任。三要构建协同工作机制。要加强党委对人大决定重大事项工作的领导，把党委决策与人大决定相衔接，在党委工作大局中谋划人大决定重大事项，将需要人大决定的事项及时向人大提议；人大要将工作情况及时报告党委，主动争取党委支持；政府要增强接受监督意识，及时提请人大需要决定的重大事项。在民生实事项目票决工作中，各方协同联动，在项目征集、确定、实施等方面形成工作合力，共同做好决定权的贯彻落实。
（二）健全监督机制，提升融合实施效能。一要拓宽监督范围。认真学习领会《中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步保障和改善民生着力解决群众急难愁盼的意见》，不拘泥于监督法规定的6类一般性监督渠道，以制定地方性法规或政策文件的形式，将决定的落实情况列为重要监督内容。将民生实事项目人大票决工作作为人大的一项法定职责加以推进，统一规范项目监督的具体内容、方式方法以及相关要求，提高监督的覆盖面。二要创新监督方式。积极探索利用大数据、云计算等先进技术构建重大事项和民生实事项目动态监测平台，强化跟踪问效。发挥第三方机构作用，购买专业评估服务，加强对项目可行性的客观评价、对实施效果的真实评估，提高监督的专业性、科学性水平。同时，在传统监督方式上适当用足用好专题询问、质询和特定问题调查等监督方式，注重刚性监督，发挥震慑效应。三要突出过程管控。对重大事项决定的落实情况开展全程监督检查，特别是民生项目中，对隐蔽工程验收、资金流向核查等关键环节，要落实随机检查与重点检查相结合的工作机制。采取代表到岗驻点监督、联合督查等方式深入一线发现问题并提出解决问题的办法，防范质量风险。四要完善结果运用。对监督中发现的问题，要加强跟踪督办，对整改不到位或敷衍塞责的责任单位和责任人，要联合有关部门依纪依法问责追责，真正把问题改到位。把监督结果纳入部门绩效考核和干部任免考察范围，并将考察结果作为衡量部门工作成效、干部履职情况的重要参考。
（三）加强代表赋能，筑牢融合主体支撑。一要深化专业培训。邀请法律专家、人大实务工作者对代表开展宪法、监督法等相关法律法规的学习和重大事项决策程序解读、监督方法实践等方面的教学；增加民生实事项目人大票决培训，将工程管理、财务管理等内容纳入其中，并向参会的代表讲解项目监督的重点；参观学习先进地区人大票决经验做法，现场了解项目，并组织开展调研，通过将理论与实践相结合的方式开展培训，达到提升代表参政议政能力的目的。二要实化监督职责。制定人大代表参与重大事项决策监督操作规范，明确代表参与项目征集、审议、监督环节的职责；在人大票决工作开展过程中，引导代表走进一线了解详情，深入基层听取民意，并以投票决出的群众满意度最高项目作为候选项目；鼓励和支持代表参与到政府对征集建议项目的筛选、论证环节，增强代表在项目决策关键环节的话语权。三要强化实践保障。发挥好代表自身专业特长，组建法律、工程、财务等领域的代表小组，为重大事项决策提供服务，在涉及民生实事的具体项目上可由对应代表小组进行监督。协调代表单位的日常工作，为决策监督重要环节的开展预留时间，确保代表能够利用空闲时间实地检查、跟进监督，增强建议意见的有效性。四要细化激励措施。对代表在参与决定和监督过程中提出的具有重要价值的意见建议，要着力推动转化为政策措施或者项目改进方案，并督促有关部门及时研究办理、落实到位，同时将办理结果向代表及时反馈，让代表感受到履职所带来的成就感，进一步调动代表履职积极性；及时将代表所提意见数量、质量及参与活动积极性列为人大代表年度履职评价的重要指标，作为优秀人大代表评选重要依据，对在民生实事项目人大票决过程中成绩突出的代表给予表扬，为广大人大代表树立学习榜样。
结语
在以民生实事项目人大票决等工作为载体的背景下，决定权与监督权的有效融合是提高基层治理效能、践行全过程人民民主的重要手段，两项职权的结合虽已展现出显著治理效能，但仍需在制度设计、机制创新、能力建设等方面持续探索。未来，需进一步强化系统思维，推动两项职权在法理逻辑、实践路径和制度建设上的深度融合，为推进国家治理体系和治理能力现代化提供坚实的制度支撑。
课题指导：刘 雄
调研组成员：何荣兴、周思静
执笔：周思静
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